汪敏达、陈志斌:政府会计提升政府治理效能的机制研究——信念革新, 技术变革与制度支撑

中国当前采用的是由财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度组成的预算会计体系[1]。而自20世纪80年代以来, 随着新公共管理运动的兴起[2], 全球主要发达国家和部分发展中国家逐步推行了以权责发生制和财务报告改革等为核心的政府会计制度改革。2014年12月, 财政部发布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》, 2017年1月1日, 正式实施了《政府会计准则———基本原则》及其他4个具体准则, 以权责发生制和相关财务报告制度为核心的政府会计改革已经全面启动。此时, 政府会计究竟如何影响政府治理效能?其影响的具体机理又是什么?成为急需前瞻性研究的问题。

针对中国的政府会计, 学界通过一系列研究, 基本廓清了政府建立新型财务会计应有的目标体系[3]、框架设计[4]、概念框架体系[5]、政府绩效报告制度设计[6]和衍生职能[7], 就政府会计基本概念达成了一些共识。但是, 一个需要特别重视的问题, 就是改革后的政府会计对政府投融资、公共服务以及其中的官员贪腐行为的预期和实际治理效能。改革后的政府会计可以提供更优的决策依据和更透明、更专业的监督约束, 被期待为促进政治文明的重要机制之一[8], 但这种期待何以成为可能, 其实现的具体机制与路径如何, 则需要进一步的解析与探讨。另外, 当前对政府会计改革的研究, 无论是针对改革动因[9]、概念框架还是改革的实效的研究[10-11], 都还缺乏对中国政府治理独特特征的针对性。新兴的政府会计制度能否真正发挥提升政府治理的职能, 都有赖于中国纵向层级制条件下不同层级政府之间以及政府与社会公众之间的博弈。因此, 要理解政府会计对政府治理效能的提升机制与效能, 就有必要结合中国政府治理模式, 探讨新型政府会计的具体制度与技术导致的不同层级政府、官员和社会公众的偏好与策略选择。

为解析上述两方面问题, 本文试图结合政府治理理论和中国政府治理背景, 分析政府会计关键改革措施及其主要衍生职能与政府治理重要事项的对应关系, 我们将政府会计提升政府治理效能的机制提炼成三个主要的方面, 即信念更新、技术变革和制度支撑, 构建政府会计提升政府治理效能的理论分析框架, 具体解析各个机制发挥作用的主要路径与内容, 进而提出政府会计改革在实务和研究中可能的发展之处。

与已有的政府会计研究相比, 本文更加关注政府治理方面的实效及其实现机制。虽然已有一些文献探讨政府会计对政府治理的提升作用[12], 但本文在两个方向上进行了创新:第一是脱离了仅关注政府会计可能的评估、监督等功能的层面, 深入到结合政府治理框架和中国政府治理内涵的层面, 进行针对中国特殊情境和国家治理关键机制的探讨。第二是理清了政府会计和政府治理具体机制之间的关系, 构建了一个分析框架, 在此总体框架下解析了提升政府治理效能的具体路径与内容, 将治理效能提升的机理进行了更深入和系统的探讨。

二、政府会计提升政府治理效能的总体分析框架

为了解析政府会计对政府治理效能的提升机制, 我们遵循如下的思路:首先简要探讨政府治理的内涵, 建立一个我们认为更适合解释政府会计治理作用的理论框架;继而结合政府会计职能, 依据这个框架, 建立政府会计提升政府治理效能的总体分析框架;最后逐项解析政府会计提升政府治理效能的三个主要机制与路径。

何增科 (2014) 认为, 政府治理可以理解为政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理以及社会对公共权力的约束规则的有机统一体[13]。进一步地, 可以认为政府治理的内涵包含两个方面:一是对政府自身的治理, 二是政府与社会的互动。因此, 我们可以从政府内部、社会、信念和技术等方面入手, 得出一个分析政府治理机制的框架。政府自身的内部治理机制可以包括三个方面:首先, 是拥有各具独特特征的组织, 即政府部门和各级政府的机构设置。其次, 建立起了一整套关于处理政务、施政决策、政令执行以及激励和控制公务人员的规则。最后, 从更深层次的层面看, 在组织决定的架构和规则决定的行事方式背后, 是一个潜在的实质规范, 是各个主体进行博弈的规则与均衡, 包括政府部门间、层级间和官员之间的责权利分配关系, 以及围绕着权力、职责和利益进行谈判、合作、协调和对抗的模式与行为准则。这种具有实质性意义的权力—利益分配和相关的行为规范, 决定了政府治理机制实际上的运行特征与结果。政府与社会的互动关系则影响政府内部治理。在我们的分析框架中, 底层即是关于政府合法性和政府—社会/民众关系定位的信念基础。同时, 民众在一定的信念支持下, 通过集体行动, 即制度化或自发的表达或谋求其诉求的群体活动, 来与政府进行互动, 交流信息, 表达意愿, 推动政府施政[14]。政府与社会关系由同样的信念基础支配。另外, 在政府治理机制中还包括一个政府之外的技术架构, 政府依赖技术得以实现其治理机制和治理目标, 事实上, 技术本身也是政府治理机制设计与有效运行的一个外部硬约束。政府治理机制分析框架如图1所示。

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